Dit onderdeel beschrijft het onderwerp schaderegeling bij de inzet van waterbergingsgebieden.
In onderstaande paragraaf gaan wij in op publieksrechtelijk en privaatrechtelijke schaderegelingen.

Publieksrechtelijk nadeelcompensatie

Wat is het wettelijke kader van nadeelcompensatie voor wateroverlast bij waterbergingsgebieden?

Als bestuursorganen gronden aanwijzen als bergingsgebied kan dit negatieve gevolgen hebben voor de grondeigenaar of gebruikers van de betreffende percelen. Het nadeel dat door deze aanwijzing wordt ervaren kan worden gecompenseerd via een verzoek om nadeelcompensatie. Nadeelcompensaties is vastgelegd in artikel 4:126 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en afdeling 15.1 en 15.2 van de Omgevingswet. Een partij komt in aanmerking voor nadeelcompensatie als een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak schade veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft.¹ Het artikel gaat uit van het ‘egalitébeginsel’: in beginsel draagt iedereen zijn eigen lasten tenzij de schade (i) uitgaat boven het normale maatschappelijke risico (de abnormale last) en (ii) de benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar wordt getroffen (de speciale last)². In dit soort gevallen kan men niet meer spreken van een gelijke verdeling van publieke lasten en moet de benadeelde desgevraagd door het bestuursorgaan dat het schadeveroorzakende besluit heeft genomen gecompenseerd worden³. Het is aan de schadelijdende partij om te bewijzen dat zijn schade causaal verband houdt met het besluit of de genomen maatregel (bewijslast)⁴.

Normaal maatschappelijke risico en onevenredig zwaar getroffen

Het bestuursorgaan moet beoordelen of deze twee vereisten op een concreet geval van toepassing zijn wanneer het een besluit over nadeelcompensatie neemt. De jurisprudentie wijst uit dat de speciale last in de praktijk nauwelijks een rol speelt⁵. De focus zal in de beoordeling dus vaak liggen op de abnormale last. Van belang zijn onder meer de aard van de schadeveroorzakende maatregel (tijd, duur, plaats, ontstaanswijze en andere relevante omstandigheden), de aard, ernst en omvang van de schade en de vraag of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag. Hierbij wordt ook rekening gehouden met de keuze die de perceeleigenaar zelf heeft gemaakt voor een bepaald type bedrijfsvoering en de plek waarop diegene zijn bedrijf uitoefent⁶.

Soorten schade: direct of indirect

De soorten schade die worden vergoed vallen uiteen in indirecte of directe schade. Directe schade is schade die het gevolg is van het wijzigen van bestaande rechten van de inwoner⁷. Men kan denken aan schade die ontstaat doordat bijvoorbeeld een agrariër minder kan produceren omdat een deel van zijn perceel gebruikt wordt voor de waterberging, of de schade aan gewassen die onder water hebben gestaan. Onder directe schade valt ook de waardevermindering van de gronden doordat er beperkende regels gaan gelden voor activiteiten op die gronden (bijvoorbeeld een verbod om te bouwen). Onder indirecte schade valt de waardevermindering van gronden doordat in de omgeving activiteiten worden mogelijk gemaakt (zoals de vermindering van uitzicht doordat een dijk wordt aangelegd)⁸.

Directe schade door de gedoogplicht voor het bergen van water leidt, als de schade komt vast te staan, steeds tot volledige schadevergoeding⁹. Of de schade ten gevolge van de wijziging van regels wordt vergoed, hangt af van de invulling van het normaal maatschappelijk risico en actieve en passieve risicoaanvaarding. Als het bijvoorbeeld al lange tijd bekend is dat een gebied als bergingsgebied zal worden aangewezen en iemand koopt de betreffende gronden aan, dan mag worden verwacht dat de waardevermindering al in de koopprijs is verrekend en zal diegene geen aanspraak meer kunnen doen op schade door waardevermindering. De Omgevingswet bepaalt voor indirecte schade dat de waardevermindering van onroerend goed tot 4% in ieder geval wordt beschouwd als normaal maatschappelijk risico. Pas als de percelen met meer dan 4% in waarde verminderen kan men dus spreken van een abnormale last waarvoor schadevergoeding open staat¹⁰. De waardevermindering wordt uitgerekend op basis van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade¹¹. Verder moet worden gewezen op het feit dat immateriële schade als gevolg van indirecte schade niet voor vergoeding in aanmerking komt¹².

Privaatrechtelijke schaderegeling

In hoeverre zijn er nog andere regelingen die kunnen leiden tot een vorm van nadeelcompensatie bij waterbergingsgebieden?

Nadeelcompensatie is de voornaamste regeling voor het vergoeden van schade door rechtmatig overheidshandelen. Het is echter ook mogelijk om een privaatrechtelijke regeling te treffen. Zo sluit Waterschap De Dommel bijvoorbeeld privaatrechtelijke overeenkomsten over de vergoeding van inundatieschade voor landbouw in waterbergingsgebieden¹³. Artikel 4:126 lid 2 Awb zorgt ervoor dat er in zo’n geval geen recht meer bestaat op nadeelcompensatie; de schade is dan al anderszins verzekerd.

Overwegingen bij de schaderegeling

Overwegingen die in de praktijk spelen bij nadeelcompensatie bij het aanwijzen of in gebruik nemen van waterbergingsgebieden:

De hoogte van de vergoeding wordt afgestemd op basis van de inzetfrequentie van het waterbergingsgebied.
Als de aanwijzing van een bergingsgebied ruim van tevoren is aangekondigd, kan sprake zijn van een normaal maatschappelijk risico. De schade wordt daarmee voorzienbaar en dan is er geen recht op nadeelcompensatie.
Bij de gebruiksfunctie natuur wordt voor de beoordeling van nadeelcompensatie rekening gehouden met de natuurwaarden en eventuele schade die inundatie veroorzaakt.

Bij welke besluiten kan nadeelcompensatie worden toegepast en wat is de rol van het bestuursorgaan?

Artikel 15.1 van de Omgevingswet bepaalt bij welke besluiten nadeelcompensatie kan worden gevraagd. Het relevante bestuursorgaan moet bij besluiten de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht nemen. In het geval van nadeelcompensatie is het evenredigheidsbeginsel van speciaal belang. Dit beginsel houdt in dat de nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot het met dat besluit te bereiken doel. De bestuursrechter toetst een besluit van de overheid intensiever naarmate belangen zwaarder wegen, nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit inbreuk maakt op mensenrechten. Dat vraagt van de overheid goed onderbouwde besluiten op basis van zorgvuldig onderzoek naar de relevante feiten en belangen en een degelijke motivering¹⁴.

Peilbesluit

Op grond van een peilbesluit kan bij het waterschap een verzoek om schadevergoeding worden gedaan op basis van artikel 15.1 van de Omgevingswet.

Waterschapsverordening

Voor direct werkende beperkingen in de waterschapsverordening (zoals een verbod om bepaalde activiteiten te verrichten, of een vergunningplicht voor activiteiten in het bergingsgebied) kan de schadelijdende partij een verzoek voor nadeelcompensatie meteen indienen nadat de regel in de verordening in werking treedt. Het dagelijks bestuur van het waterschap is bevoegd gezag voor de beoordeling van de aanvraag. Het doorschuiven van de schadebeoordeling naar het moment van de vergunningaanvraag, zoals geregeld in artikel 15.3 Omgevingswet, is niet van toepassing omdat het gaat om schade ten gevolge van regels die gelden op de percelen zelf.

Omgevingsplan

Voor schade ten gevolge van regels in het omgevingsplan geldt hetzelfde als hierboven is beschreven voor de waterschapsverordening. Het college van B&W handelt de aanvraag om nadeelcompensatie af.

Omgevingsverordening

Ook voor direct werkende regels in de omgevingsverordening geldt hetzelfde als beschreven bij de waterschapsverordening, met dien verstande dat gedeputeerde staten oordelen over de verzoeken tot nadeelcompensatie. Als in de omgevingsverordening instructieregels zijn gesteld, dan kan pas nadeelcompensatie worden gevraagd als de waterschapsverordening of het omgevingsplan zijn aangepast in lijn met de instructieregel. Het verzoek om nadeelcompensatie wordt dan ingediend bij het dagelijks bestuur van het waterschap respectievelijk B&W. Zij kunnen vervolgens een verzoek indienen bij gedeputeerde staten om de kosten te vergoeden, voor zover die voortvloeien uit provinciale belangen.

Projectbesluit

Zodra een projectbesluit is vastgesteld geldt dit exclusief als het schadeveroorzakende besluit. Dit is zo zelfs als het projectbesluit niet direct ziet op een aspect van de fysieke leefomgeving maar op de wijziging van decentrale regelgeving zoals een omgevingsplan. De schade die dan voortvloeit uit deze wijziging is terug te voeren op het projectbesluit zelf en niet het gewijzigde omgevingsplan. Dit is van belang bij het bepalen welk bestuursorgaan de schade vergoedt. Indien een waterschap een omgevingsplan wijzigt door middel van een projectbesluit, is het dagelijks bestuur van het waterschap verantwoordelijk voor de afhandeling van verzoeken tot nadeelcompensatie¹⁵.

[1] Artikel 4:126 Algemene wet bestuursrecht

[2] Kamerstukken II 2010/11, 32621, 3, p. 11-12.

[3] Kamerstukken II 2010/11, 32621, 3, p. 23.

[4] Kamerstukken II 1988/89, 21221, 3, p. 88.

[5] Handboek Omgevingswet, Boom Juridisch, 2024, p. 657-658.

[6] ABRvS 20 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2059, r.o. 26-28.

[7] Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 3, p. 17-18.

[8] Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 3, p. 17-18.

[9] Artikel 15.14 Omgevingswet jo. artikel 10.3 Omgevingswet.

[10] Artikel 15.1 jo. artikel 15.7 Omgevingswet.

[11] Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 3, p. 25.

[12] Artikel 15.2 Omgevingswet.

[13] Handreiking nadeelcompensatie Omgevingswet, p. 30.

[14] Raad voor de leefomgeving en infrastructuur, Met recht balanceren, juni 2024, p. 47.

[15] Artikel 15.1 lid 3 jo. artikel 15.8 Omgevingswet.

Redeneerlijn waterbergingsgebieden vrij-afwaterend watersysteem